Derechos políticos y no discriminación
Desde el año 2001, la Constitución establece la no discriminación como uno de los derechos fundamentales de toda persona en México. La cláusula de no discriminación, que aparece en el artículo 1º, párrafo 5º de la Carta Magna, establece: “Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.” Se trata, por tanto, de una prohibición que aplica tanto para la vida privada como para la pública.
La obligación de garantizar este derecho corresponde no sólo a las autoridades u órganos especializados en la temática antidiscriminatoria, como el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) o las comisiones de derechos humanos, sino a cualquier institución pública garante de derechos, cualesquiera que sean estos: civiles, sociales, económicos, culturales y, desde luego, políticos. Se trata de una obligación transversal a todos los entes públicos que adquiere una especial relevancia cuando nos situamos en el proceso electoral. Por ello, es esencial que el INE disponga de una política institucional en materia de no discriminación, pues ésta puede habilitar a poblaciones históricamente excluidas para el ejercicio de sus derechos políticos activos y pasivos.
El compromiso de las instituciones con la no discriminación puede darse de distintas formas y con acentos diversos. Podemos registrar desde compromisos meramente protocolarios que dejan intactos los resortes de la exclusión y la limitación de derechos para grupos humanos completos hasta compromisos sinceros y sólidos para hacer realidad la no discriminación de la que son titulares todas las personas. Esta segunda vía sólo se concreta si se hacen las modificaciones institucionales y se toman las decisiones administrativas y judiciales necesarias para (como exige la Constitución) “promover, respetar, proteger y garantizar” el derecho humano a la no discriminación. Creo que el INE ha optado por la segunda vía, que es más difícil de transitar pero más próspera en sus resultados. De esta ruta podemos hablar en las siguientes entregas.
La ruta antidiscriminatoria del INE
Actualmente, el INE ofrece a la ciudadanía un compromiso abierto con los principios de igualdad de género y no discriminación. No sólo, como dijimos antes, en el sentido protocolario de afirmar en el discurso el apego a estos valores que, no lo olvidemos, son piezas centrales de nuestro sistema constitucional de derechos humanos, sino en el sentido más efectivo de promover en su propio diseño institucional y funcionamiento, así como en los procesos electorales que conduce, estos fundamentos constitucionales.
En 2009, el Consejo General creó el Programa Integral en contra de la Discriminación y a favor de la Equidad Laboral y de una Cultura Democrática. En 2010, la Junta General Ejecutiva creó, con carácter permanente, el “Grupo de Trabajo de Ética, Equidad y No Discriminación”. A finales de 2011, el Consejo General convocó a un grupo de expertos para hacer un diagnóstico sobre la temática del género y la no discriminación en el funcionamiento de la institución. Este grupo, del cual formé parte, trabajó durante 2012 y entregó una serie de recomendaciones a la institución acerca del tipo de políticas y formas de organización necesarias para materializar relaciones de equidad de género y no discriminación. Uno de los resultados más visibles de la reflexión sobre estos temas fue la creación, en septiembre de 2013, de la Unidad Técnica de Igualdad de Género y No Discriminación, adscrita a la Presidencia. Buena parte de las iniciativas e innovaciones de la vida interna en materia de igualdad de trato del INE pasan por el trabajo de esa Unidad.
Empero, lo más novedoso de este compromiso institucional con esta agenda de derechos humanos es la introducción de los principios de igualdad y no discriminación en la organización y desarrollo del proceso electoral. En efecto, como lo podrá notar la ciudadanía en estos meses de competencia electoral, ahora aparecen poderosas palancas antidiscriminatorias como reglas obligatorias: desde luego, destaca la aplicación de las acciones afirmativas propias de la paridad de género en candidaturas de diputaciones y senadurías; pero también tienen relieve el acuerdo para elevar el número de candidaturas indígenas en distrito de mayoría población indígena, el protocolo para incluir a personas con discapacidad al ejercicio de las tareas del funcionariado de casilla haciendo los ajustes razonables que son requeridos e incluso el proyecto de protocolo para que las personas transexuales, travestis y transgénero no encuentren obstáculos por razones de identificación para el ejercicio del voto.
“Hechos son amores, y no buenas razones”, reza el dicho popular. Sólo a través de políticas y acciones efectivas puede una institución pública acreditar su compromiso con los principios de igualdad y no discriminación. Por ello hablamos de una ruta propia del INE en esta materia.
La paridad de género
Uno de los más poderosos avances antidiscriminatorios de la sociedad mexicana reside, precisamente, en el terreno del ejercicio de los derechos políticos. Se trata de la exigencia legal de paridad de género en la representación política parlamentaria que está prevista por la Constitución y por la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE).
En los años 2002 y 2008 se aprobaron reformas legales de cuotas de género que de suyo fueron muy eficaces. Por ejemplo, entre la LVIII y la LIX Legislaturas (es decir, entre 2000 y 2003, teniendo de por medio la primera cuota obligatoria) se transitó de un 16% a un 24.8% de mujeres en la Cámara de Diputados Federal. En 2014 se aprobó la paridad de género en las diputaciones, por lo que en 2015, en la integración de la LXIII Legislatura, se pasó de un 37% a un 42,4% de mujeres en ese cuerpo legislativo. Si se considera que, en 1982, en la LII Legislatura, sólo se contaba con un 11.2% de diputadas federales, se podrá aquilatar el efecto nivelador de las acciones afirmativas en la representación política. En el caso del Senado, la actual legislatura (2012-2018) registra un 67.2% de hombres y un 32.8% de mujeres, pero debe considerarse que aquí no se ha aplicado aun la legislación de paridad de género. Esta aplicación se hará en este proceso electoral.
En el artículo 232 de la LGIPE se establece que: “Los partidos políticos promoverán y garantizarán la paridad entre los géneros, en la postulación de candidatos a los cargos de elección popular para la integración del Congreso de la Unión, los Congresos de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.” Para cumplir con estos mandatos legales en el proceso electoral en curso, el 8 de noviembre el Consejo General del INE aprobó acciones afirmativas para que al menos en la mitad de las entidades las listas de representación proporcional de las candidaturas a senadurías estén encabezadas por fórmulas de mujeres. En el caso de las diputaciones de mayoría relativa se estableció que al menos la mitad de las fórmulas de los partidos o coaliciones deben ser de mujeres y en las diputaciones de representación proporcional, que al menos dos de las cinco listas de candidaturas sean encabezadas por fórmulas de mujeres, y que se intercalen las fórmulas de hombres y de mujeres sin excepciones hasta agotar esas listas.
Si a quien sigue esta crónica le interesa este tema, puede ver la obra que, junto con Teresa González Luna, he coordinado y que se titula Para discutir la Acción afirmativa, 2 volúmenes, Universidad de Guadalajara, 2017 (Para discutir la acción afirmativa – Cátedra UNESCO – UdG) En ella se dedican tres artículos especializados a la explicación y análisis crítico de la experiencia de acción afirmativa en la construcción de la representación parlamentaria en México. El saldo, debe decirse, es excelente en materia de igualdad.
La representación indígena
Uno de los grandes debates acerca de la no discriminación y la inclusión de los pueblos indígenas es el relativo a las acciones que debieran adoptarse, si alguna hubiera que tomar, para garantizar un tipo de representación política capaz de preservar y expresar la originalidad étnica de estas poblaciones. El llamado multiculturalismo, que con el paso de tiempo ha dejado su lugar a la denominación interculturalismo, propuso, por ejemplo, el reconocimiento de derechos de representación especial (véase Kymlicka, Ciudadanía multicultural) que consistirían en previsiones especiales para que, entre otras medidas, se garantice presencia de integrantes de minorías étnicas en la representación política de los Estados. Para decirlo con el lenguaje de la no discriminación, se trata de acciones afirmativas que garantizan el incremento del número de personas indígenas en los congresos.
En el marco de este proceso electoral, el INE ha establecido, en su acuerdo INE/CG508/2017, una medida de acción afirmativa para incrementar la representación parlamentaria indígena, a saber, un mecanismo para que los partidos y coaliciones garanticen un número determinado de candidaturas de personas indígenas en los distritos donde la mayoría de la población es reconocida como indígena. Esta medida de compensación está justificada por la sub-representación histórica que ha tenido la población indígena en las instituciones públicas en general y en la vida parlamentaria en particular. Por ejemplo, en la LII Legislatura (que es de la que se tienen los últimos datos disponibles), de 500 curules, 14 correspondieron a personas indígenas (sólo el 2.8% del total), y de las cuales sólo 4 eran mujeres indígenas.
En su acuerdo, el INE estableció que los partidos y coaliciones deberían presentar fórmulas de candidatura indígenas para diputaciones federales de mayoría relativa en al menos 12 de los 28 distritos con población mayoritariamente indígena. Agregó además la exigencia de que el 50% de estas fórmulas se reservara para fórmulas completas de mujeres indígenas.
Luego de que algunos representantes partidistas impugnaran este acuerdo ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), tenemos el resultado de que el esquema propuesto por el INE no sólo fue convalidado sino mejorado por la autoridad jurisdiccional: el Tribunal decidió que el número de distritos en el que regirá este requisito sea de 13 y no de 12. Además, reconoció que es constitucional la autoridad del INE para decidir sobre políticas sustantivas como las acciones afirmativas reseñadas.
La solución es buena y justa, y no obstante abre otra pregunta para el futuro: ¿podrán exigir otras minorías discriminadas, como las personas con discapacidad o las minorías religiosas, cuotas de candidaturas para garantizar su representación parlamentaria?
Personas con discapacidad en las casillas
Para nadie es desconocido que las personas con discapacidad enfrentan de manera cotidiana adversidades y limitaciones que impiden que disfruten sus derechos y oportunidades y reducen drásticamente su calidad de vida. Estas limitaciones se encuentran en todas partes y no es una excepción que aparezcan en el curso de un proceso electoral como el que vivimos. El que cualquier persona, por motivo de una discapacidad (como el de no poder leer una boleta electoral convencional o no poder entrar físicamente a una casilla sin accesibilidad) no pueda ejercer sus deberes y derechos políticos, es una forma de discriminación indirecta. Este tipo de discriminación, también denominada “institucional”, aunque no tenga autores individuales que voluntaria o intencionalmente intenten dañar a estas personas, tiene el resultado de limitar o anular derechos humanos de este segmento de la población. La obligación de la autoridad en estos casos es promover los ajustes y mecanismos necesarios para que esa desventaja sea subsanada; por ejemplo, ya sea haciendo que estén disponibles plantillas Braille para personas ciegas o bien ajustando la capacitación para los directivos de las casillas y el funcionamiento de las mismas para que personas con discapacidad motriz o auditiva puedan fungir como autoridades electorales.
Hoy en día sabemos, gracias entre otros avances legales a la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y a la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad (que son normas de obligado cumplimiento para todas las instituciones del país) que las autoridades tienen la obligación de hacer los “ajustes razonables” necesarios para que los derechos de todas las personas con discapacidad pueden ejercerse. De hecho, la discapacidad no debe ser vista como una carencia o privación irremediable de aptitudes, recursos o funcionamientos, sino el desajuste entre la condición de una persona y el contexto físico y social en que transcurre su vida. El acento de la discapacidad está en el entorno de las personas. Por ello, la discapacidad se enfrenta de manera adecuada mediante la adaptación de los entornos a los requerimientos de quienes viven con discapacidad y no obligando a estas personas a (sobre)vivir en circunstancias hostiles.
Por ello, es una excelente noticia que, además de los ya conocidos recursos de las plantillas Braille o de la autorización para que las personas votantes puedan ser asistidas en la jornada electoral por alguien de su confianza, el INE haya decidido aplicar un Protocolo para la Inclusión de las Personas con Discapacidad como funcionarios y funcionarias de Mesa Directiva de Casilla. Este Protocolo incidirá tanto en el proceso de capacitación de las personas sorteadas como en el funcionamiento de las casillas durante la jornada electoral. Estas políticas compensatorias tienen una denominación específica: se les llama “medidas de inclusión” (el nombre proviene de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación), y sirven al propósito de incorporar a las personas con discapacidad al ejercicio de sus derechos.
Disponemos ya, entonces, de una pieza más en el necesario mosaico de políticas antidiscriminatorias que harán más incluyente el proceso electoral que vivimos.
